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[34]［美］托马斯·博格：《阐明尊严：发展一种最低限度的全球正义观念》，李石译，载俞可平主编：《幸福与尊严：一种关于未来的设计》，中央编译出版社2012年版，第56页。

上述分析维度或许是全国人大常委会授权经常代替全国人大授权的另一个原因。从这个意义上讲，全国人大授权为创制性授权，全国人大常委会授权是实施性授权，在同一个场域中两者是决定与实施的关系。

第三，待时机成熟，建议由全国人大制定《中华人民共和国授权法》，除了系统规定包括全国人大及其常委会授权实体、程序方面的内容，为授权监督提供法律依据，同时要以法律形式规定授权主体和被授权主体的相关法律责任，从而减少全国人大及其常委会授权的随意性，加强授权的严肃性，进而使全国人大及其常委会授权在推进国家重大改革、弥补宪法法律漏洞方面发挥应有的作用。第三，在强度上，全国人大常委会授权一般发生在现行法体系框架内，除非有全国人大授权，全国人大常委会授权不具备突破现行宪法的能力和资格。然而，无论授权决定的作出主体为何，由全国人大或全国人大常委会授权实施的事项势必属于国家重大事务范畴，而为了保证授权的规范实施，达到预期的政治、法律等目标，必须加强全国人大对全国人大及其常委会授权的监督，具体而言：第一，加大授权实体性监督，包括明晰授权内容、规定授权期限、跟踪授权过程、发现授权效果不佳而予以修正或撤销授权等，其中，跟踪授权过程可以通过成立特定问题调查委员会予以实施。尽管从法律价值判断，全国人大常委会作出国家监察体制改革授权决定不具有该当性，但从政治价值判断，全国人大常委会授权在保持稳定这一前提价值取向上可能更优于全国人大授权所表征的彻底、激进属性。依据现行宪法第57条的规定，全国人大常委会是全国人大的常设机关，由此决定两者的权力地位是从属而非并列关系，即全国人大常委会授权应在现行宪法框架下运行，不得越轨到全国人大授权的场域中。

具体来说，其原因有三：第一，从人大内部环境来看，全国人大常委会行使授权的效能高过全国人大。第二，加强授权程序性监督，包括设置相关事项的审议批准程序、定期报告授权实施进展状况、授权事项信息公开、设置不同国家机关之间的制约程序等。在行政主体隐身的合同关系中，公权力恰恰可能发挥了作用。

情事变更原则亦适用于公法契约及行政契约。行政行为与契约行为的分辨，主要的区分是辨识某项合同行为否是单方处理行为，例如行政奖励、行政允诺是单方行政行为。美浓部达吉早就指出：契约决不限于私法的区域，在公法的区域中亦不乏其例。补偿协议的背后是强制征收。

[27]台湾地区司法院大法官释字第348号(1994年5月20日)、释字第533号(2001年11月16日)之大法官吴庚《协同意见书》。这些补偿协议纠纷案例的集中特点之一是：缔约主体的一方当事人是被征收征用者，另一方是即将占有或使用该土地等财产的普通主体，如城市轨道公司等。

广义上，凡是涉及公共权力、公共任务和公共财物之其中一项要素的行政行为，都视为公务。[25] 三、公权力作用是行政协议与民事合同识别的最小公倍数 (一)行政协议识别的单一标准 在判断行政协议身份上，缔约主体、目的、客体(法律关系内容)等，都成为识别的要素。其三，寻找单一的标准，能否从高权转向低权？行政协议中的权力要素呈现出强弱的差别，政府特许经营合同中的强制要素表现在公共利益的管制上，但是政府特许经营与政府采购合同也有趋同的倾向。现在，有些行政合同纠纷是在合同之外解决问题，这是不合法不合理的。

公权力的作用，作为民事合同与行政协议识别的最小公倍数，主要指向行政权力的单方作用能力。合同中的平等，其要义是平等对待不平等的人，不允许把当事人的不相关的社会身份带入合同关系。[15]台湾地区司法院大法官释字第717号之大法官陈新民《协同意见书》(2014年2月19日)。[2]陈新民：《我国公法学的启蒙者——论钟赓言的公法学著作》，载法治斌教授纪念论文集编辑委员会编：《法治与现代行政法学》，台北元照出版公司2004年版，第129页。

在征收征用补偿合同中，强制性缔约问题已经彰显得非常明显。(2)优势地位，如有显然偏袒行政机关一方的合同条款。

从相关判例支持政府优益权的那一天起，维护相对人经济上不受意外损失的财务平衡原则也便同时产生了。就职业素质而言，各级人民法院民事审判庭法官并不比行政审判庭法官具有更多的法律专业知识和技术，也并不意味着更加具有司法公正性。

人类所发生的交换关系，既有商品交易还有公共事务的外部或者内部交换。如果采取删繁就简的辨识策略，如何判断行政合同，还存在一个反面的否定性评价标准，即以公权力是否发挥了效果作为本质性标准。参见台湾地区司法院大法官释字第305号之大法官陈瑞堂《不同意见书》(1992年10月2日)。(2)约定的内容系行政机关负有作成行政处分或其它公权力措施的义务。认为当事人法律地位不平等，将不能导致行政合同关系的存在和履行的观点，是一种静止思考问题的方式。四、政府合同替代行政协议的可能性 (一)从难到易的识别路径 在司法技术上，采取一案一议策略，凡是涉及到重要公法要素的合同，通常应该按照行政协议对待。

合同是对未来的一种制度安排，这种安排意味着交易风险，缔约人都应为自己的缔约决策风险负责。

删繁就简，可将公权力的作用作为行政协议与民事合同区别的核心标准，它是二者之间最小的公倍数。[24]台湾地区司法院大法官释字第533号之大法官吴庚《协同意见书(》2001年11月16日)。

[13] (四)变更权与解除权的权利属性 平等性、特权和优益权的争执，不仅牵扯到行政合同存在的必要性与合理性，其背后最现实的问题是，如果把它们视为行政合同根本问题并以此进行制度设计，是否将从根本上扭曲行政合同的本质？因为一些实务观察表明，在行政合同缔结过程中并非经常发生不平等争议，反倒是在履约过程中不平等现象加重，行政主体恣意情势变更则是我国行政合同制度最常出现问题的地方。民法学者对合同平等性的误解，直接导致了他们对行政合同制度的否定。

不是没有什么行政合同问题不能由民事合同原理解决的，这是民事合同理念泛化的思想，而是没有什么合同不是合同理念、原则、制度所不能解决的，因为所有的合同都有合意的共性。这样就产生了一个问题：我国行政协议的判断标准是什么？是行政管理权还是公共任务？如果是公共任务，我国行政协议其实就更接近于政府合同的界定。[7]黄源盛纂辑：《平政院裁决录存》，台北五南图书出版公司2007年版，第5-15页。如若担负对价的赔偿责任，那还是权利吗？相反，民事合同缔约人擅自解除合同的行为，并不是权利，也不具有合法性，而是违约行为。

所以，上海市各级法院作为民事案件处理的征收征用协议，应该属于行政合同。但是，对其优益权的错误理解和传播，扩大了国人对行政合同制度存在和危害的恐惧，也影响了对行政合同特征的识别和司法审查。

该私法人的领导与决策成员由前述机关选任指派，且活动与业务内容受行政机关掌控，那么该私人就是透明的傀儡，其行为应归属于背后的公法人。[17]朱新力：《行政合同的基本特性》，载《浙江大学学报》(人文社会科学版)2002年第2期。

如果一个私法人是由行政机关发动设立的，且其主要财源是来自于前述机关。法国行政合同理论给我们一个启迪，那就是我国大陆地区的某些法律关系实际上是以私法关系掩盖了公法关系。

[29]参见2007年台北市政府府授法秘字第09631860800号函行政契约判断基准。但是，这种行政合同制度设计也表明行政主体优益权并非是一种单方权力或者是没有对价的权力，它没有也不能颠覆合同平等原则。(二)契约合意标准的意义 其一，确认行政协议赖以存续的基点[37]长春市城乡建设委员会与长春吉大化学有限公司、第三人长春城市设施建设股份公司行政合同一案，吉林省长春市中级人民法院[2010]长行终字第111号行政判决书。

[48] 在我国台湾地区，具备丰富经验的法官们认为，在现代社会，行政事务日趋繁复、高度抽象化和多样性，致使难以判断何谓公权力行政，何谓私经济行政，何种行政事务属于公法事件或者属于私法事件。与政府合同理念相契合，从难而易，在立法和司法政策上，可以考虑将含有公共权力、公共任务目的、公共财物等因素之一的合同形态，纳入行政诉讼解纷渠道。

合同及其理论并不专属于私法，它们自古以来也是公法的概念和理论。[19]《法学研究》编辑部编：《新中国民法学研究综述》，中国社会科学出版社1990年版，第413页。

只有公权力发挥了法律效果，才会产生合同的行政性。[1]从历史变迁角度看，我国行政合同研究和制度建设呈现出一脉两支的格局，即清末民初开始的探讨在1949年之后分成两支河流，一支演变为当今台湾地区的行政契约思想和制度，一支演变为我国大陆地区的行政协议理论和制度，而且这两支河流所经历的环境、所呈现的样态极其复杂，堪称全世界行政合同理论和制度最复杂的代表，也是内涵最丰富的代表之一，因此厘清我国行政合同自身的理论和制度的要点，无疑具有特殊意义。